coMMMunity

Az elmúlt időszak sajtójában nem számított nagy horderejű hírnek, hogy a Fővárosi Közterület-fenntartó Zrt. vezetősége úgy rendelkezett, hogy 2011. június 9-től a szelektív hulladékgyűjtés sajátos módját alkalmazzák Budapesten: többé nem kell szétválogatni a műanyag és a fémhulladékot, együtt is be lehet préselni azokat a konténerekbe.

A hivatalos kommentár szerint a kétféle hulladék különválogatását ezután a cég végzi el – miután a fémhulladékot is naponta el fogják szállítani, a műanyag hulladékhoz hasonlóan –, továbbá gondoskodnak az újrahasznosításukról is. A társaság nem titkolta, hogy ezzel az intézkedéssel „azt szeretné elérni, hogy ne borítsák fel a tartályokat a visszaváltható alumíniumdobozok megszerzése érdekében, és ezáltal nagyobb tisztaság és nyugalom uralkodjék a fővárosban.”[1]

Nem előzmény nélküli jelenséggel állunk szemben: a szabályozás jól illeszkedik abba a 2011-től kezdődően megfigyelhető fővárosi közterület-ellenőrzési koncepcióba, amelynek állomásait a Fővárosi Közgyűlés és a VIII. kerületi önkormányzat egyes rendeletei és rendelet-módosításai jelentik.

Az egységes közterületi-használati szabályozás

kidolgozását azonban némileg nehezíti, hogy a közterület fogalma nem mindenki számára bír azonos jelentéstartalommal. Leszögezhetjük, hogy a közterületek használatára vonatkozó jogszabályok nem függetlenek attól a társadalmi-kulturális környezettől, amelyben születtek és amelyet keretbe kívánnak foglalni.[2] A közterületek rendjét a tehetősebb rétegek számára megóvni kívánó előírásokat már a XVIII-XIX. századi, az iparosodás miatt növekvő lakosságú európai nagyvárosok történelméből is ismerünk.  A társadalom tagjai már a korábbi évszázadokban is rendszerint a terület funkciója alapján próbálják meg azonosítani ezeket a helyeket. Így az átlag-állampolgár számára közterület az ahol „akárki akármit csinálhat”, „ahol mindenkinek joga van megfordulni”, „ahol az emberek járnak-kelnek, találkoznak”, egy „olyan ápolt, tiszta, lehetőleg szép hely, ahova a kismama nyugodtan leviheti levegőzni a kisbabáját, ahova egy gyerek nyugodtan mehet játszani, ahol lehet ücsörögni, olvasni és beszélgetni, ahol pihenhetnek az öregemberek.” Tehát ezen a területen a közmegegyezés szerint „mindent szabad, ami az erkölcsi érzékünket nem bántja és nem zavarja és ami törvénybe nem ütközik.” Azt viszont, hogy mit minősítünk erkölcsi érzéket zavaró, kellemetlen, nemkívánatos magatartásnak, szintén elsősorban érzelmi alapon definiáljuk, ha a  közterületekről van szó: „a köztér mindenkié, de akkor mindenki vigyázzon is rá. Miért csak az …. és az …. tér néz ki úgy, ahogy? Mindenhova tenni kéne egy közterest, hogy vigyázzon a köztérre.” „A köztér elvileg az, ami teljesen korlátlanul használható. Na de most itt a …. sarkán van egy játszótér, ami kerítéssel van körülvéve, hogy ne lehessen bemenni…”[3] A köztér mibenlétének értelmezésekor tehát kulturális-társadalmi szűrőn át vizsgáljuk a fogalom elemeit. Antropológiai szempontból talán az a megállapítás a leghelytállóbb, amelyet a Közterület Társaság 2004-es beszélgetéssorozatán tettek: „A köztér szimbolikus találkozóhely. Emberek fizikai, a város terében létező találkozóhelye és demokratikus, politikai találkozóhely, annak közügyekkel való foglalkozás értelmében. A köztér olyan tér, amelyhez mindenki egyenlő hozzáféréssel bír…a köztér városi értelme (utcák, parkok, sarkok) és a demokratikus társadalmi rend is egyaránt erre a megkérdőjelezhetetlen alapra épül. E helyeken lépünk túl a privát szféránk határain s hozunk létre közösségeket…A köztereknek olyan sokszínűeknek kell lenniük, mint annak a társadalomnak, amely befogadja őket. A közterek célja e pluralitás közvetítése, amelyek megvalósításába bárki bekapcsolódhat.”[4]

 

A közterületek használatának gyakorlati rendje

azonban korántsem mutat ilyen ideális és homogén képet. Egyrészt nem feledkezhetünk meg arról, hogy a közterületek és a magánterületek mellett kialakulóban van az ún. kollektív tér fogalma, amely felöleli mindazon közösségi funkciójú tereket és létesítményeket, amelyek magántulajdonban levőként szolgálják például a szórakozásra vágyókat, de magántulajdon jellegükből adódóan a tulajdonosuk vagy üzemeltetőjük nem kötelezhető arra, hogy mindenki számára biztosítsa a diszkrimináció-mentes hozzáférést a területhez vagy a létesítményhez. Másrészt a közterületek használatára vonatkozó szabályok megalkotása is – ahogy arra a későbbiekben kitérünk – meglehetősen nagy szabadságot biztosít a városok vezetői számára; kis túlzással, napjainkban minden jogszabályi feltétele adott annak, hogy egy városvezetés a „cuius regio”-elv mintájára a saját képére formálja a települését.

A városarculat egységesítésére több jogszabályi lehetőség is kínálkozik. Az említett vezetői szándék nyomon követésére  rendkívül jó példa, ha áttekintjük azokat a közterület-használati előírásokat, amelyeket az utóbbi években alkottak a fővárosban.

Már az is tanulságos, ha elöljáróban megpróbálunk utánanézni, hányféle jogszabályi definícióval találkozik az, aki jogi kontextusban érdeklődik a közösségi térhasználat iránt. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény értelmében közterület minden olyan közhasználatra szolgáló állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény viszont jóval részletesebb fogalomhasználattal él, amikor úgy rendelkezik, hogy közterületnek minősül minden olyan, közhasználatra szolgáló állami vagy önkormányzati tulajdonban levő terület, amelyet rendeltetésének megfelelően bárki használhat, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom számára a tulajdonos (használó) által megnyitott és kijelölt részét, továbbá az  a magánterület is közterület, amelyet azonos feltételekkel bárki használhat. A közterületen azonban kötelező a közterületi rend fenntartása, vagyis a terület rendeltetésszerű használatára, igénybevételére vonatkozó jogszabályok megtartása. Részben a fenti két definíció ötvözetét találhatjuk a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényben, amely közterületnek tekint minden olyan, közhasználatra szolgáló magán-, állami vagy önkormányzati tulajdonban álló területet, amely mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét.

 

A szabályozás értelme

A fenti – kissé általánosító  – szabályozás valódi értelmét és funkcióját a helyi rendeletek és az építési törvény különös részében található előírások együttes figyelembe vételével érthetjük meg. Budapesten ugyanis – a magyarországi jogalkotási gyakorlatnak megfelelően – lehetősége van az önkormányzatnak (a kerületi önkormányzatnak vagy a Közgyűlésnek) arra, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvényben nyert felhatalmazás alapján  a település rendjére vonatkozó helyi előírásokat alkosson. A főváros esetében ez elsősorban két közgyűlési rendeletben öltött testet: az 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendeletben, amely a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szól, valamint  a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendeletben. Az első rendelet – címéből is érzékelhetően – általános érvényű szabályokat tartalmaz a főváros területén található valamennyi közterületre vonatkozóan, úgy, hogy közterületnek minősít minden olyan területet (földrészletet), amelyet az ingatlan-nyilvántartásban ekként tartanak nyilván, de ki is terjeszti ezt a fogalmat azáltal, hogy a földrészletek és építmények közhasználatra vagy a gyalogos forgalom részére átadott egységeit is közterületté nyilvánítja. Gyakorlatilag ez az a jogszabály, amely alapján a kerületek is gondoskodhatnak a saját közterületeik kívánatosnak tartott állapotáról: a helyi sajátosságoknak megfelelően rendeletet alkothatnak a saját tulajdonukban levő közterületek használatáról és rendjéről, a közigazgatási területükön történő közterületi alkohol-fogyasztásról, valamint a közterületen jelentkező egyes speciális élethelyzetekről (pl. törmelék és szemét elszállítása, gépjárművek parkolása, stb.) A közterület használata a rendelet értelmében hozzájáruláshoz és díjhoz kötött, de bizonyos esetekben még díjfizetés ellenében sem lehet a főváros közterületein „bármilyen magatartást” tanúsítani. Furcsának tűnhet, de nem lehet például közterület-használati hozzájárulást adni arra – amellyel pedig gyakran szembesülünk  – hogy a közút és járda felületén reklámokat, beleértve a politikai reklámokat helyezzenek el, de természetesen az sem vitatható, hogy ésszerű indokai vannak annak a tilalomnak is, miszerint olyan járdaszakaszra sem adható ki az engedély, ahol a felhúzni kívánt létesítmény akadályozná a gyalogosforgalmat vagy az úttestre lépő  járókelők gépjármű-vezetők általi észlelését.

A közgyűlés második rendelete, a 60/1995. (X. 20.) számú közgyűlési rendelet már jóval szűkebb körben tartalmaz előírásokat:  kizárólag a fővárosi önkormányzat tulajdonában álló és az ingatlan-nyilvántartásban közterületként regisztrált földrészletre, a fővárosi önkormányzat tulajdonában álló földrészlet vagy építmény közhasználatra átadott részére, valamint „olyan, más önkormányzat tulajdonában nem álló, közhasználatra, illetve gyalogos forgalom részére átadott területre vonatkozik, amely a fővárosi önkormányzat tulajdonában álló közterülettel műszaki, fizikai egységet képez.” A rendelet védettségük szerint négy kategóriába sorolja a fővárosi tulajdonú közterületeket, azzal a megkötéssel, hogy a fokozottan kiemelt, kiemelt, és minősített kategóriába tartozó területekre csak különösen indokolt esetben, emelt összegű díj megfizetése ellenében adható közterület-használati hozzájárulás. Ez azt jelenti, hogy például a Margitszigeten vagy a Tabánban, illetve a Lehel téren meglehetősen hosszadalmas engedélyezési procedúrára és borsos díj kiszabására számíthat az, aki itt kíván  valamilyen – egyébként jogszabályba nem ütköző – tevékenységet folytatni, hacsak nem fővárosi szervezésű rendezvényről vagy karitatív célok érdekében történő fellépésről van szó.

 

Rendteremtési kísérletek

Az vélhetően egyetlen fővárosi lakos rendérzetét sem sértette, hogy Budapesten az említett rendeletek hatályba lépését követően hozzájárulás-kötelessé vált a hirdetőoszlopok és egyéb reklámhordozók elhelyezése, a közterületi kivetítők felállítása, és az sem okozott különösebb ellenérzést, hogy a harminc percnél hosszabb ideig tartó film-és egyéb felvételek elkészítése is ezen előírás hatálya alá került.  Az állampolgárok nagy része Budapesten akkor szembesül valamilyen mértékben a közterület-használattal összefüggő szabályozási problémákkal, amikor az aluljárókban tapasztalható központi rendteremtési kísérletek csendes megfigyelőjévé vagy szenvedő alanyává válik, mint tetten ért dohányzó, alkohol-fogyasztó, netán guberáló.

Az aluljárók megtisztítására és felújítására irányuló kerületi és főpolgármesteri kezdeményezések nem újkeletűek: 2002 áprilisban vették kezdetüket. Akkor az volt a cél, hogy a BRFK, a Közterület-felügyelet, a FKF Rt, az ÁNTSZ a Főpolgármesteri Hivatallal együttműködve megtisztítsa az aluljárókat a graffitiktől és azok alkotóitól, az illegális (mozgó)árusoktól, valamint a hajléktalanoktól. A „közterület fölszabadítása, majd csinosítása és élettel megtöltése”[5] azonban nem járt sikerrel: a szociális intézmények által kínált alternatívák propagálásával sem csökkent az aluljárók lakóinak száma. Kezdetben az ellenőrzést úgy kívánták megvalósítani, hogy a tizenegy legkritikusabbnak ítélt aluljáróban hetente háromszor razziázott a Közterület-felügyelet, később pedig állandó rendőrségi „őrszemek” telepítésétől reméltek megoldást. A zord téli időszakban az ellenőrzés valamelyest enyhült ugyan, de így is  állandósult a szakmai vita a szociális segítő szervezetek képviselői és a fővárosi önkormányzat között, mivel azt a fővárosi közgyűlés Szociálpolitikai és lakásügyi bizottsága is kimondta, hogy „az aluljárók rendje helyreállításának feladatai nem a szociális ellátó szakmai tevékenység végzése útján oldhatóak meg, és az aluljárók rendjének helyreállítása érdekében foganatosított intézkedések nem váltották be a hozzáfűzött reményeket.”[6] 2004 tavaszától viszont a fővárosi vezetés nyilvánvalóvá tette, hogy „bevezeti az elvárható rend csomagját, amelynek keretében javítja a város imázsát, nagyobb hangsúlyt fektet a graffitik eltávolítására, az aluljárók rendjére, valamint a kutyapiszok eltávolítására…a rendőrséggel együttműködve visszaszorítják a koldulást.”[7] 2004 telétől már a hajléktalanokat is elküldték a nagyobb aluljárókból, mivel kezdetét vette azok közösségi célokra történő átformálása könyvesboltok, szórakozóhelyek, kávézók betelepítése segítségével. Ugyanakkor a jelenlegi városvezetés által is folytatni kívánt aluljáró-rehabilitáció nem várt eredményekkel járt: 2004 óta minden télen megrendezik a közterületeken éjszakázókkal közösséget vállalók a Szolidaritás Éjszakáját  – jelezve, hogy a hajléktalanok aluljárókból való direkt és indirekt kiutasítása nem megoldás.

Az aluljárókban zajló szimbolikus, sokszereplős konfliktus tehát azért bontakozott ki, mert a városvezetés az aluljárók tisztaságának megteremtését és fenntartását tűzte ki célul. Ez a hely jellegéből adódóan nem egyszerű feladat, mivel az aluljáró három közlekedési szint, három élettér és az ezzel összefüggő tevékenységek, funkciók találkozási pontja. Így a metró szintjén a Metró Biztonsági Szolgálat  gondoskodik a rendről, az auljáró-szintet az átmenő gyalogos-forgalom biztonsága érdekében a Fővárosi Önkormányzat alkalmazottai és az egyre nagyobb számban megjelenő rendőrök vigyázzák, míg  a legfelső szinten, az utca szintjén továbbra is megtalálhatjuk azokat a személyeket, csoportokat, akiket nemkívánatosnak minősítettek az aluljárókban. Az aluljárókból tehát el kívánták távolítani és el is távolították az ott élők által kialakított, belső szabályrendszer által működtetett közösségeket, mivel a városvezetés szempontjából jelenlétük – akár annak ellenére, hogy például egyes hajléktalanok rendben tartották az ingóságaik gyűjteményét – a többség által nem tolerált magatartásnak, rendetlenségnek, veszélyes devianciának minősült.

Ennek a folyamatnak a legújabb állomását jelenti például a főváros köztisztaságáról szóló közgyűlési rendelet módosítása, amely értelmében jelenleg tilos dohányozni és alkoholt fogyasztani a főváros számos közterületén, vagy az, hogy a 2010. december 15-i ultimátumszerű határidő szabásával a városvezetés 14 alujáróból tiltotta ki a hajléktalanokat[8] – miközben ellentmondásos információk látnak napvilágos a főváros és a szociális ellátó szervezetek közötti együttműködés pénzügyi hátteréről  – továbbá az is ebbe a városvezetési koncepcióba illeszkedik, hogy az aluljárókban – a kamerás megfigyelés tényén túl – feltűnő mértékben megnövekedett a rendőri jelenlét.[9]

 

Szabadon megfogalmazható

2011. január elsejétől viszont az eddigieknél is részletesebb és célzottabb önkormányzati jogalkotással szembesülhetünk, ugyanis az önkormányzatok egy újabb jogszabályi felhatalmazás birtokában szabadon fogalmazhatják meg a közterületeik rendjére vonatkozó kívánalmaikat.

Ekkortól hatályos ugyanis az építési törvény 54.§ -ának a 2010. évi CXVI. törvény 6.§ (2) bekezdésében megfogalmazott módosítása, amely szinte korlátlan reglementációs jogkört biztosít az önkormányzatoknak, ha az épített környezet fenntartása, használata és értékeinek védelme érdekében kívánnak cselekedni. A hivatkozott jogszabály-módosítás következtében az önkormányzatok felhatalmazást kaptak arra, hogy a belterületükön szabálysértéssé nyilvánítsanak minden olyan engedély vagy megállapodás nélküli közterület-használatot, amely során a területet használók nem az építési törvényben vagy más jogszabályban foglalt rendeltetésre használják a közösségi tereket. Az építési törvény módosítását nemcsak ez a rendelkezés teszi jelentőssé, hanem az is, hogy – eddig egyedülálló módon – a jogalkotó felsorolásszerűen meghatározta azokat a magatartásokat, amelyeket összeférhetőnek tart a közterület funkciójával, jellegével. Így ez év kezdete óta a közterületek jogszabályban támogatott használatának számít a közterület magántelkek megközelítése céljából történő igénybevétele, a közúti és gyalogos közlekedés, a kikapcsolódás egyes formái, mint a sporttevékenység és más szabadidős foglalatosságok, a felvonulás és a gyülekezés, a szobrok, emlékhelyek, művészeti alkotások létesítése és elhelyezése, zöldfelületek kialakítása, valamint a közművek elhelyezése. Amennyiben ilyen tevékenységet folytatnak, az építési törvény módosítása értelmében „bárki használhatja” a közterületet – de ez a lehetőség kizárólag a rendeltetésszerű használatra vonatkozik. A jogszabály-módosítás hivatalos, belügyminiszteri indokolása szerint ez a felsorolás a helyi önkormányzatok ellenőrzési és szabályozási tevékenységéhez kívánt segítséget nyújtani, a részletes közterület-használati módokra pedig azért volt szükség, hogy az önkormányzatoknak lehetőségük legyen szigorúbb közterületi szabályok és szankciók megállapítására a helyi rendeleteikben.

A Belügyminisztérium az építési törvény módosításakor helyesen ismerte fel, hogy a nem rendeltetésszerű közterület-használat szabálysértéssé nyilvánítása, illetve a helyi önkormányzatok részéről várható jogalkotási hullám miatt szükség van a végrehajtás feltételrendszerének ki-és átdolgozására, ezért eredetileg azt javasolták, hogy az erre vonatozó, önkormányzati szankcionálást lehetővé tevő jogszabályhelyet csak 2011. szeptember 1-től léptessék hatályba. A kormány azonban a 2011. január 1-i hatályba léptetés mellett döntött, de az önkormányzati igazgatási és rendeletalkotási gyakorlat a Belügyminisztérium álláspontját igazolta.

Budapesten az építési törvény módosítása óta eltelt időszakban e sorok írásáig két olyan rendelet született, amelyben tetten érhető, hogy az önkormányzati képviselő-testületek fokozott rendteremtési törekvéseiket kívánják kifejezésre juttatni.

 

Elsőként a józsefvárosi önkormányzat

kívánta önállóan rendezni a közterületein uralkodó állapotokat – igaz, a képviselő-testület még nem az építési törvény módosításában nyert felhatalmazás alapján, hanem az alkotmányból levezetett rendeletalkotási jogánál fogva járt el. Nem hagyható ugyanakkor figyelmen kívül, hogy a képviselők a rendelet megalkotásakor és elfogadásakor már  ismerhették az építési törvény 2011-től hatályos változásait, ugyanis a törvény módosításáról 2010. november 8-án döntött az országgyűlés, a nyolcadik kerületi közterület-rendeletet pedig 2011. január elsején lépett hatályba. Az új rendelet[10], amelyben egy alapjában véve nem egyedülálló önkormányzati gyakorlat ölt testet, szabálysértéssé minősítette és 50.000 forintig terjedő pénzbírsággal rendelte büntetni azokat, akik „a közterületre kihelyezett, valamint az ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőket – utcai szemétgyűjtő edényeket, szelektív hulladékgyűjtő szigetek tárolóit, társasházak kukáit – kiborítják, azokból hulladékot vesznek ki.”

A meglehetősen nagy médiavisszhangot kiváltó szabályozás nem maradt következmény nélkül:  a hatályba léptetését követő napokban több civil szervezet kifejezte a tiltakozását a rendelet alkotmányba ütköző jellege miatt. A Társaság a Szabadságjogokért szervezet már 2011. január 6-án rendkívül részletes indítványban fordult az Alkotmánybírósághoz annak érdekében, hogy az ún. néma koldulást szankcionáló helyi rendeletek  alkotmányellenességén túl a guberálást szankcionáló rendeleteket, így a józsefvárosi rendeletet is semmisítse meg ugyanezen ok miatt a testület. A TASZ beadványából megállapítható, hogy jelenleg harmincnyolc településen van hatályban olyan jogszabály, amely – változatos megfogalmazásban ugyan – tiltja a guberálást,[11] és amely – ahogy az az állampolgári jogok országgyűlési biztosának OBH 756/2010. számú ügyben született jelentéséből kitűnik–, „érdemi alkotmányok indok nélkül korlátozza az eljárás alá vont, különösen kiszolgáltatott helyzetben levő személyek alapvető jogait. Ez az önkormányzati szabályozás és az ennek következtében kialakult jogi helyzet az emberi méltósághoz való joggal és az abból levezethető általános cselekvési szabadsággal összefüggő visszásságot okoz, azaz a jogsérelem közvetlen veszélyét jelenti.”[12]

A józsefvárosi szabályozás esetében felmerült továbbá annak a kérdése is, hogy az önkormányzat az Alkotmány 44/A.§ (2) bekezdésében biztosított rendeletalkotási jogkörét túllépve járt el a guberálás szankcionálásakor, ugyanis arra sem az alkotmány hivatkozott szakasza, sem a helyi önkormányzatokról szóló törvény, sem a hulladékgazdálkodásról szóló törvény, vagy a környezet védelmének általános szabályairól szóló törvény nem ad felhatalmazást arra, hogy az önkormányzat megtiltsa az állampolgárok számára, hogy a szemetesből vagy a lomtalanításra kitett tárgyak kupacából a számukra még használható dolgokat elvigyék. Másrészt a guberálás önálló tényállásban való szankcionálása a kettős szabályozás helytelen gyakorlatát is valószínűsíti, ami a 17/1998. (V.13.), a 123/2009. (XII. 17.) és a 63/1997. (XII. 11.) AB határozatok alapján jogellenesnek minősül, ugyanis a jelenlegi szabálysértési jogszabályok már lehetővé teszik a guberálás magatartásformájának szankcionálását – a köztisztasági szabálysértés alakzatában –, az önkormányzati szabályozásnak ebben az esetben tehát csak akkor volna helye, ha a jogalkotásra az országos szintű szabályozással nem ellentétes, hanem azt kiegészítő módon került volna sor.

Birtokos esetek

 

Érdemes továbbá azt is végiggondolni, hogy a szemétbe dobott tárgyak már nem képezik senki tulajdonát: ezeken az ingóságokon a tulajdonos felhagyott e jogának gyakorlásával azáltal, hogy önként megszűnt a birtokosuk lenni (derelictio). Mint elhagyott dolgon, birtokbavétellel bárki tulajdonjogot szerezhet az ilyen ingóságokon, ezért megállapítható, hogy a guberálást szankcionáló rendelet  indokolatlanul, alkotmányos jogok vagy célok védelme nélkül lehetetleníti el a tulajdonszerzésnek ezt a polgári törvénykönyvben elismert formáját azon túl, hogy sérti az eljárás alá vont, egyébként az átlagnál kiszolgáltatottabb személyek szociális biztonsághoz és emberi méltósághoz való jogát.

Hasonló érvelést alkalmazva fordult szociális munkások egy csoportja a Fővárosi Kormányhivatalhoz annak érdekében, hogy a hivatal a helyi önkormányzatokról szóló törvényben foglalt törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja felül az említett nyolcadik kerületi rendeletet.

A Hivatal a fent kifejtett érvelés alapján helyt adott a beadványnak, mivel vizsgálata során megállapította, hogy a „hulladékgyűjtők kiborítása”, mint önálló tényállás bevezetése a szabálysértési törvénybe és az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendeletbe ütköző szabályozást valósít meg, mivel nem határolható el egyértelműen a köztisztasági tényállástól – tehát magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseket sért. Mint ahogy azt a szabálysértési törvény kimondja, önkormányzati szabálysértési tényállások nem lehetnek azonosak és ellentétesek magasabb szintű szabálysértési tényállásokkal, továbbá nem szabályozhatnak magasabb szinten már szabályozott társadalmi viszonyokat. Végezetül a hivatal is rámutatott arra a már említett 123/2009. (XII. 17.) AB határozatban foglalt megállapításra, hogy a szabálysértési törvényben a helyi önkormányzatok részére adott rendeletalkotási felhatalmazás nem korlátlan: az önkormányzati rendeleteknek összhangban kell állaniuk a hatályos szabálysértési törvény és kormányrendelet előírásaival, azaz helyi szinten tilos ezekbe ütköző vagy ezeket megismétlő tényállást alkotni. Sajnálatos módon a nyolcadik kerületi önkormányzat ezidáig nem reagált a Kormányhivatal felhívására, miszerint vizsgálják felül a rendelet jogszabálysértő rendelkezését és szüntessék meg az így előállt jogsértő helyzetet, ezért amennyiben a képviselő-testület 60 napon belül nem intézkedik a rendelet módosítása érdekében, vagy elutasítja a törvényességi észrevételben foglaltakat, a Kormányhivatal is Alkotmánybírósághoz fordul a rendelet alkotmányellenességére hivatkozva.

 

Aggályos szakaszok

Jóval kisebb média-érdeklődést váltott ki ugyanakkor a Fővárosi Közgyűlés egy áprilisban elfogadott – már valóban az építési törvényben foglalt felhatalmazás alapján megfogalmazott – rendelete, amely a fővárosi közterületek használatáról szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendeletet módosította és egészítette ki új,  a városvezetés elképzeléseit tükröző tényállásokkal. Ez azt jelenti, hogy a főváros lakóinak nyugalma és az utcakép zavartalansága érdekében 2011. május 18-tól csak közterület-használati hozzájárulás érdekében lehet mozgóárusi tevékenységet végezni, szórólapozni, utcazenészként szórakoztatni a járókelőket, valamint portrét rajzolni. Ezek a – rendszerint a turisták által látogatott övezeteket érintő – rendelkezések azonban jelentőségükben eltörpülnek azok mellett a szakaszok mellett, amelyekben a közgyűlés meghatározza, hogy mely esetekben lehet fellépni valakivel szemben rendeletetés-ellenes közterület-használat miatt. Az eddigi szabályozás ismeretében az nem jelent érdemi újdonságot, hogy szabálysértés elkövetése miatt vonják felelősségre azokat, akik hozzájárulás nélkül, vagy nem az abban foglaltaknak megfelelően használják a közterületeket, és az sem, hogy az is szabálysértőnek minősül, aki „a rendeletben szabályozott kötelezettségeket megszegi”. Az viszont egyértelmű – és újszerű – állásfoglalásként értelmezhető a városvezetés részéről, hogy szintén szabálysértésért lehet ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtani ezután azokat az állampolgárokat is, akik „a közterületet életvitelszerű lakhatás céljára használják, és az akik életvitelszerű lakhatás céljára  használt ingóságaikat a közterületen tárolják.”

A rendelet-módosításhoz fűzött közgyűlési indokolás szövege sem ad lehetőséget sok félreértésre: „A tervezett szabályozás célja nem a büntetés, hanem az azokkal szembeni fellépés jogi lehetőségét kívánja megteremteni, akik a nekik felajánlott minden segítség ellenére a közterületen maradnak.”

A rendelet értelmében tehát a kerületi jegyző, mint szabálysértési hatóság jár el a hajléktalanokkal szemben, akiket egyébként a rendőr és a közterület-felügyelet munkatársai is igazoltathatnak, valamint akikkel szemben a hatályos fővárosi rendeletek alapján már a főváros valamennyi közterületén a közterület-felügyelők is kiszabhatnak helyszíni bírságot. Érdekes átgondolni továbbá, hogy míg a fővárosi rendelet szerint ez a szabálysértés 50.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, a szabálysértési törvény szerint a helyszíni bírság összege háromezertől húszezer forintig terjedhet. Ez meglehetően problémás gyakorlat kialakításához vezethet, ha arra gondolunk, hogy előfordulhat, hogy például valakivel szemben több szabálysértés miatt is eljárhatnak ugyanabban az eljárásban, tehát pl. a hajléktalanság ténye mellett köztisztasági szabálysértésért is felelősségre vonhatják.  Így akár tekintélyes – és az eljárás alá vont hajléktalan személy számára teljesíthetetlen – 75.000 forintra is rúghat a pénzbírság összege az eljárás végén.[13]

Nem tévedett tehát a Belügyminisztérium, amikor az építési törvény szankcionálást lehetővé tevő új szakaszainak későbbi hatályba léptetését tartotta célravezetőnek a végrehajtással kapcsolatban felmerülő problémák miatt.[14]

A közgyűlési rendelet-módosítás és az építési törvény új szakaszainak év eleji hatályba lépése közötti időszakban az általános ombudsman több ízben is figyelmeztetett  – eredménytelenül –olyan, a rendeletmódosítások következtében bekövetkező visszásságok veszélyére, amelyek a későbbiekben többnyire megalapozottnak bizonyultak. Az ombudsman 2010. decemberében megfogalmazott  álláspontja szerint[15] „az elfogadott törvénymódosítás elsődlegesen azért vet fel aggályokat, mert tételesen felsorakoztatja ugyan, hogy milyen magatartások folytathatóak rendeltetésszerűen a közterületen, de mindezt olyan általános tevékenység-fogalmakkal teszi, mint a „kikapcsolódás” vagy „a szabadidő eltöltése”. Ez a gumiszabály jellegű fogalomhasználat – ahogy azt az ombudsman a belügyminiszternek írt, megkésett levelében jelezte – az önkormányzatok „szabad mérlegelésére bízza annak eldöntését, hogy szankcionálják-e például az életvitelszerű tartózkodást vagy épp a padon alvást. Eredménytelennek bizonyult az a figyelemfelhívás is, amit a biztos a főpolgármesterhez intézett annak érdekében, hogy a „főváros addig ne szankcionálja az életvitelszerűen utcán élést, amíg nincs meg az éjjel-nappal, hétvégén is ténylegesen működő intézményes háttér, amely az utcán élő hajléktalanokat egyáltalán fogadni képes. Hangsúlyozta, hogy a fedél nélkül maradt emberek alapjogainak védelme érdekében lehetővé kell tenni a valódi választás lehetőségét: szankciót csak akkor  lehessen kiszabni, ha legalább megvan az alternatív választás lehetősége az utcán éléssel szemben, nem pedig egyfajta „objektív felelősség” elve alapján kell eljárni az utcán alvás felszámolása érdekében.”

Az előzőekben bemutatott józsefvárosi szabályozás azonban feltehetően nem a közgyűlési rendelet –módosítástól elkülönülten került kidolgozásra, mivel a nyolcadik kerületi  rendelet és a fővárosi közgyűlési rendelet aggályosnak tekinthető szakaszai is ugyanarra a társadalmi csoportra, a hajléktalanokra vonatkoznak. Ahogy azt a józsefvárosi polgármester kifejtette[16], eredetileg a Rókus Kórház mögött uralkodó „áldatlan állapotokat” akarták felszámolni, ezért a rendeletalkotáson és a szankcionáláson túl népszavazást is kezdeményeznek a kerületet leginkább terhelő problémákról. A 2011. szeptember 25-ére tervezett népszavazáson arról kérnék a kerületi lakosok véleményét, hogy támogatják-e a kukázás büntetését (a kérdés nem a szemetelés, hanem a guberálás tiltására vonatkozik), azt, hogy ne tartózkodjanak a hajléktalanok életvitelszerűen az utcákon, valamint azt, hogy a kerület tárgyaljon-e a fővárossal a fedél nélküliekkel kapcsolatos feladatok arányos elosztásáról és az ellátásuk javításáról.[17] A kukázós rendeletet a Kormányhivatalnál megtámadó szociális munkásokat egyesítő Új Szemlélet Csoport a népszavazási kezdeményezésre válaszul alternatív kérdéssort juttatott el a kerületi döntéshozó politikusokhoz, amelyben olyan, a probléma gyakorlatiasabb szemléletére ösztönző kérdések népszavazásra bocsátását javasolják, mint például: „Támogatja-e ön, hogy a hajléktalanság megszüntetése érdekében az önkormányzat megfizethetőbb bérlakásállományát növelje?”

 

Összegzésként

megállapíthatjuk, hogy „világméretű tendenciának látszik az olyan köztéri rendteremtési intézkedések bevezetése, melyek célja egyes társadalmi csoportok háttérbe (és ezzel együtt a látótéren kívülre) szorítása.”[18] A köztéri szegregáció gyökere azonban mindenhol hasonló: kulturális és ideológiai hátterüket a közterek használatával kapcsolatos félelmek jelentik, így egyre növekszik a magántulajdonba vagy magán-kezelésbe adott közterületek száma, ahol egyes csoportokat nem kívánatosnak tekintenek. Ezt a városkép-óvó mentalitást tükrözi New York-i „zéró tolerancia” városépítészeti megvalósítása is, amely már nemcsak Amerikában, hanem Európában is elterjedt. A filozófia lényege, hogy a közterületek és utcabútorok tudatos átalakításával próbálják meg egyes városrészekből távol tartani például a hajléktalanokat[19], valamint a legkisebb szabályszegésért is nagyon szigorú büntetéseket alkalmaznak. A teória célja, hogy a legkisebb kihágások büntetésével és megakadályozásával megelőzzék a nagyobb „zavarokat”, azáltal, hogy az elmélet „kriminalizálja a szegénységet, azaz törvényesnek nyilvánítja azt, hogy rendőri és bűnügyi eszközöket vessenek be a zavart keltő szegénység ellen – a jól látható, közterületeken kellemetlenséget okozó szegénység ellen, amely homályos bizonytalanságérzést vagy egyszerűen feszélyezettséget ébreszt a polgárokban. A doktrína velejárója a bűnözés elleni háborút és a közterületek visszahódítását hangoztató katonai jellegű retorika, amely a valóságos vagy képzelt bűnözőket, hajléktalanokat, koldusokat és egyéb marginális elemeket idegen megszállókhoz hasonlítja.”[20]

Jó példa erre Európában Portugália, ahol a 2004-es futball Európa-bajnokság előtt külön szociális munkás csoportot alakított a lisszaboni városvezetés annak érdekében, hogy a település közterületen élő hajléktalanjait legalább a verseny ideje alatt – akár lakossági bejelentésre is – bekényszerítse valamelyik hajléktalan-szállóra. Hasonlóan nem a probléma megoldását szolgálja az berlini rendőrség által rendszeresített – de jogellenessége miatt már nem alkalmazott – eljárás sem, amely során a hajléktalanokat letartóztatták a közrend és a közbiztonság veszélyeztetéséért, majd elszállították őket a város közigazgatási határán túl eső településekre vagy külső városrészekbe.

Nem véletlen tehát, hogy az Európai Unió is egyre nagyobb figyelmet fordít a hajléktalanok problémáira. Jelenleg egy hét szakértőből álló bizottság – amelynek egyik tagja a magyar általános ombudsman – dolgozik az Unió hajéktalan-politikájának megalapozásán, azzal a céllal, hogy átfogó uniós hajléktalanügyi stratégiát alakítsanak ki. Ezzel meg kívánják akadályozni azt a napjainkban is tapasztalható jelenséget, hogy ha valamelyik tagállamban különösen jó helyi megoldásokat alakítanak ki a szegénységgel összefüggő társadalmi problémák kezelésére, ott szinte automatikusan megnövekedik a szegényebb régiókból bevándorlók aránya. Az uniós szakértők elsősorban a hajléktalanná válás megelőzésére szolgáló lehetőségek fejlesztésében látják a megoldást, és az állami vagy önkormányzati lakáshoz juttatási programok kiszélesítésével csökkenteni kívánják az átmeneti szállások, melegedők, és az utcán élők létszámát. Azonban az alternatívák nyújtása is nagy anyagi és szakmai erőforrások mozgósításával jár, ezért a jó közösségi gyakorlatok elterjesztése érdekében nemzetközi, regionális és települési koordinációra és kommunikációra van szükség. A külföldi – vagy sikeresnek bizonyuló helyi – példákból tanulva talán van esély arra, hogy a Magyarországon meghonosodni látszó, szankcionáló jogalkotói szemlélet is elmozdul a valódi megoldások keresésének irányába.