coMMMunity

A 2012. január 1-jén hatályba lépő az új alkotmány számos változást hoz a kisebbségi jogvédelem terén. Különösen érdekes a kisebbségi parlamenti képviselet kérdése.

Azonban az alaptörvény számos rendelkezéséhez hasonlóan, a normaszöveg tényleges tartalmát csak az egyelőre kidolgozásra és elfogadásra váró további, többnyire kétharmados támogatottságot igénylő, sarkalatosnak nevezett törvények adják majd meg. Egyelőre nem tudjuk, hogy milyen szabályokat tartalmaz majd a választójogi törvény, a „Magyarországon élő nemzetiségek Országgyűlés munkájában történő részvételéről szóló törvény”, illetve a készülő új kisebbségi törvény. Kétséges továbbá emellett, hogy akár csak iránymutatásként alkalmazhatóak lesznek-e az alaptörvényben kifejezetten érvénytelennek nyilvánított, a hatályos alkotmányt értelmező alkotmánybírósági határozatok, továbbá, hogy az 1945 előtti – a kisebbségvédelem, illetve a nemzetiségek kulturális jogainak biztosítása szempontjából mértékadónak aligha tekinthető, Klebelsberg Kunó oktatáspolitikájával fémjelzett – korszakot meghatározó jogszabályok (például a „Lex Apponyi”) vagy az alkotmányértelmezés forrásává emelt Szent Korona-tan, illetve a történeti alkotmány hogyan befolyásolja majd az alapjogi bíráskodást.

fxdx: Justice

Mindenesetre az alaptörvény lényeges változást ígér a nemzeti és etnikai kisebbségek, új elnevezéssel: a nemzetiségek politikai képviseletével kapcsolatban. Az „Állam” fejezet 2. cikk (2) bekezdés szerint: „A Magyarországon élő nemzetiségek részvételét az Országgyűlés munkájában sarkalatos törvény szabályozza.”

A munkában való részvétel

kitétel arra enged következtetni, hogy az alkotmányozó szakít korábban képviselt álláspontjával, és – szemben a 2010 májusában elfogadott, de hatályba még nem lépett alkotmánymódosítással, amely 13 kisebbségi képviselőről szólt – a képviselői jogállás valamiféle alternatív, legfeljebb a tanácskozás jogát magába foglaló megoldását fogja majd a készülő sarkalatos törvény létrehozni.

E kérdés vizsgálatakor fontos előre bocsátani, hogy – a „kisebbség” „nemzetiségre” változtatása mellett – lényegében kizárólag ebben tárgykörben tettek javaslatokat a kisebbségek reprezentánsai a 2011-es alkotmányozás során. A kisebbségi biztoson kívül a véleményezésre felkért, összesen tizenhárom nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzat közül mindössze négy, továbbá a KDNP által felkért Magyarországi Zsidó Hitközségek Szövetsége (Mazsihisz) juttatott el véleményt az alkotmány-előkészítő eseti bizottsághoz. Beszédes, hogy nyolc nemzeti kisebbség, valamint a roma, azaz a legnagyobb lélekszámú kisebbségreprezentánsai egyáltalán nem vették a fáradságot álláspontjuk közlésére. Megemlítendő emellett, hogy a beérkezett néhány (többnyire egy-két) oldalas javaslatok szövegszerű egyeztetés eredményének tűnnek; helyenként csak mondatrész-sorrendbeli az eltérés az egyes dokumentumok között:

Az Országos Horvát Önkormányzat – a „kisebbség” elnevezést sértőnek, lekicsinylőnek találván – a „nemzetiség” terminológia bevezetését szorgalmazta. Javasolta emellett, hogy az alkotmány nevesítve, szövegszerűen ismerje el a nemzetiségeket a magyar nemzet részeként; a megfogalmazásból nem egyértelmű, hogy a nevesítés az elismert nemzetiségek taxációját (is) jelenti-e. A javaslat megfogalmazta a parlamenti képviselet biztosításának igényét is.

Lényegében megegyezett a fenti állásponttal az Országos Ruszin Kisebbségi Önkormányzat álláspontja: a sértő, lekicsinylő „kisebbség” elnevezés helyett bevezetendő a „nemzetiség” terminus; nevesített elismerés kívánatos a nemzet részeként. Ebben a javaslatban is megfogalmazódott a parlamenti képviselet igénye. A Bolgár Országos Önkormányzat és a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata is letette a garast a parlamenti képviselet mellett; hasonlóan a kisebbségi biztoshoz, aki ugyancsak a „nemzetiség” elnevezés bevezetésének szükségességét és az országgyűlési képviselet igényét fogalmazta meg. Ismerve a hazai zsidóság megosztott álláspontját a kérdésben (ami a kisebbségi elismertségért indított, végül sikertelen népi kezdeményezési eljárásban is jelentkezett); nem meglepő, hogy a Mazsihisz nem foglalt állást a kisebbségi parlamenti képviselet kérdésében, noha 1990-ben még szerepelt a zsidóság a nyolc kooptált kisebbség (cigány, horvát, német, román, szerb, szlovák, szlovén) között.

A Jakab András által elkészített alkotmányszöveg

kifejezetten elutasította a kisebbségi parlamenti képviseletet, mondván: „(a) Nem világos, miért épp a nemzetiség az a kisebbségi ismérv, amely önálló parlamenti képviseletet kap. (b) A nemzetiségekkel kapcsolatos ellenérzések kockázatos módon növekedhetnek. Meglehetősen kínos lenne ugyanis a helyzet, ha egy kormány pont a parlamenti többség határán mozog. Ha a kormánnyal együtt szavaznak a nemzetiségi képviselők, akkor az ellenzékben erősödhet fel a nemzetiségellenesség, ha pedig az ellenzékkel, akkor a kormánypártban. Ha esetleg tartózkodnak, vagy nem szavaznak, akkor meg a haza ügyei iránti közömbösség vádjával lennének illethetők, és vélhetően mindkét oldalban ellenérzéseket keltenének. (c) A nemzetiségi jogok biztosításához (fennmaradás, a kultúra ápolása) nem is szükséges ez. Az iskolarendszer megerősítése, kulturális tevékenységek támogatása (akár kisebbségi önkormányzatok keretében, akár azokon kívül) sokkal célravezetőbb lenne. (d) Végül az sem világos, miért lennének politikailag egységesek a nemzetiségek. Ezek fényében maga a nemzetiségek parlamenti képviselete olyasmi, amit a rendszerváltáskor külföldi példák tanulmányozás nélkül (a szomszédos országok magyarpolitikájának való példaadás ambíciójával, ami azonban látványosan nem működött), jó szándékúan, de szerencsétlenül belekerült az Alkotmányba.”

Vegyük sorra a kisebbségi parlamenti képviselet mellett és ellen felhozható érveket!

A kisebbségek parlamenti képviselete mellett az alábbi érvek hozhatóak fel:

(i) Az alkotmány 2010. május 25-ei módosításának értelmében – amely ugyan ténylegesen még nem lépett hatályba, ugyanis konkrét választójogi rendelkezések nem konkretizálták –: „az országgyűlési képviselők száma legfeljebb kettőszáz. A nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletére további, legfeljebb tizenhárom országgyűlési képviselő választható.” Ezzel tehát szerzett jogként értelmezhető az önálló parlamenti képviselet.

(ii) Számos nemzetközi szervezet ajánlása és jelentése, valamint a 35/1992-es határozatában az alkotmánybíróság is mulasztásos alkotmánysértést állapított meg a fenti rendelkezés elmaradásával kapcsolatban, így ez a hatályos alkotmány alapján is elvárásnak tekinthető.

(iii) A kisebbségek és a kisebbségi biztos töretlenül képviseli ezen álláspontot.

(iv) A kisebbségek parlamenti képviselete a jogvédelem és az érdekképviselet hatékony, szükséges eszköze.

(v) A kisebbségek parlamenti képviselete a jogvédelem és az érdekképviselet exportképes formája a szomszédos országoktól is elvárható, számon kérhető.

A kisebbségek parlamenti képviseletével szemben az alábbi érvek hozhatóak fel:

(i) Téves értelmezés a hatályos alkotmányból kiolvasni a parlamenti képviselet kötelezettségét. A fent említett alkotmánybírósági határozat alapján, amely a kisebbségi törvény elfogadása előtt született, létezik olyan plauzibilis értelmezés, amely szerint a politikai képviselet a törvényben kialakított (és kisebbségi önkormányzatok formájában megvalósított) formája kielégíti az alkotmányos elvárásokat. (Ennek megfelelően, a kisebbségi önkormányzati rendszer – bár az etnokorrupció és egyéb hiányosságai folytán szuboptimális megoldás – kétségtelenül szerzett jog, és miután megfelel a politikai képviselet alkotmányos előírásának, célszerűen megtartandó az új alkotmányban, ellenkező esetben ténylegesen visszalépés történne a jogvédelemben, helyesebben a többletjog-tételezésben.) Fontos megemlíteni továbbá, hogy a kisebbségek politikai képviselete kapcsán a nemzetközi szervezetek nem azért marasztalták el Magyarországot , mert a kisebbségi önkormányzati rendszer nem felelt volna meg valamely nemzetközi elvárásnak (e tekintetben standardokról, illetve kialakult általános gyakorlatról nem beszélhetünk), hanem a fent említett alkotmánybírósági határozatnak egy értelmezését alapul véve, az önkötelezés betartásának elmaradását kérték számon.

(ii) Az etnokorrupció, a hazai kisebbségi választásokon tapasztalt visszaélések óvatosságra intenek egy ilyen intézmény bevezetésével kapcsolatban, főleg, mert a regisztráció, illetve az identitásválasztás szabadságának jelentős mértékű szabályozását sem a kisebbségek, sem a politikai elit többsége nem támogatja. Kiemelt aggodalomra adhat okot, hogy a jelenleg taxált tizenhárom kisebbség képviseletében, visszaélésszerűen élve a kisebbségi többletjogokkal, többségi politikusok juthatnak be a parlamentbe, jelentősen befolyásolva ezáltal a választási eredményeket. (A jelenlegi szabályok alapján egy 200 fős parlamentben egy további 13 főből álló, esetlegesen „álkisebbségi” frakció létrejötte alapvetően átrajzolhatja a választási eredményeket.)

(iii) A kisebbségi képviselettel kapcsolatban komoly, alább röviden felvázolt képviseletelméleti aggályok is megfogalmazhatóak: (a) az országgyűlési képviselő csakis az egész, a szuverenitás letéteményeseként politikailag egységes nemzet képviselője (amely nem zárja ki a többnemzetiségű vagy multikulturális állam fogalmát, illetve nem áll azzal szemben), aki tevékenységét a köz érdekében, a szabad mandátum elve által garantáltan végzi. (b) Egy kizárólag a kisebbség képviseletét ellátó képviselő az egykamarás parlamentben nehezen fér meg a kompetitív néppártok rendszerében, hiszen a kisebbségek szempontjából semleges kérdések tárgyalásakor (amelyek a parlamenti munkarend túlnyomó többségét teszik ki) a kizárólag a kisebbségi képviselet biztosítása végett mandátumhoz jutott képviselő vagy frakció nehezen indokolhatja jelenlétét, leadott szavazataik ráadásul a valódi képviseleti legitimáció hiányát is mutatják, hiszen mandátumukat a politikai verseny terrénumán kívülről szerezték. (c) Tekintettel arra, hogy a preferenciális módon mandátumhoz jutott képviselők nem tudják megakadályozni a kisebbségellenes döntéshozatalt, így parlamenti jelenlétük csak egy újabb, a médiapublicitás lehetőségét biztosító szimbolikus gesztus marad. Ennek a jelképes aktusnak azonban komoly alkotmányossági és képviseletelméleti költségei lennének.

(iv) Az a tény, hogy a kisebbségek és a kisebbségi biztos töretlenül képviselik ezen álláspontot, nem jelenti ezen érvek automatikus elfogadásának kötelezettségét: mandátumukból természetesen következik ilyen irányú álláspontjuk, de a jogalkotó és az alkotmányozó joga és kötelessége a különböző érdekek harmonizálása illetve érték- vagy érdekalapú, de saját szempontjain alapuló prioritizálása.

(v) Kétségtelenül hasznos, politikailag igazolható, ám jogelméletileg és erkölcsileg is nehezen védhető az az érv, amely a kisebbségi jogot a diaszpórapolitika szolgálatába állítja, annak igazolására használja, illetve a kisebbségi jog igazolásául a határon túli magyarság érdekképviseletét állítja. Ugyan a kisebbségi törvény parlamenti vitájában nem egyszer elhangzottak ilyen érvek, hivatalosan soha nem találkozhattunk ilyen igazolási szempontokkal.

A törvényhozó testületekben a kisebbségi képviselet és érdekkanalizáció három alapvető formája ismert: (a) a második kamarákban, azaz a parlament funkcionálisan elkülönült szervezetén keresztül; (b) az egykamarás rendszeren belül képviselői megjelenítés útján; valamint (c) a jogalkotási és politikai döntéshozatal specializált, különleges megoldásai útján. A (b)-típus, azaz a képviselői kisebbségmegjelenítés három alapvető módon kerülhet megvalósításra: (ba) a választójogi törvény általános (többségi, proporcionális vagy vegyes) szabályai alapján megválasztott kisebbségi pártok és szervezetek jelöltjei által; (bb) ”egyéb”, kompetitív/többségi pártok színeiben induló, de a kisebbségi szervezetekkel valamilyen formában hivatalosan kapcsolatban álló jelöltek által; (bc) preferenciális eljárás, a kisebbségi képviselők számára fenntartott kvóták, illetve delegáció vagy kooptáció formájában biztosított mandátumok útján.

Az alaptörvény szövegéből

olybá tűnik, hogy az alkotmányozó a „c” megoldástípust választja: megjegyzendő, hogy ez – a képviselői mandátumok (illetve azok tartalmának) egyenlőségére vonatkozó elv maradéktalan érvényesülése céljából – a szigorúan vett parlamenti jog és működés keretein kívülre szorítva, de azonos hatékonysággal biztosíthatja a kisebbségi befolyást és érdekképviseletet. Ilyen lehet például az országos kisebbségi önkormányzatok, illetve egyéb kisebbségi szervezetek számára biztosított törvénykezdeményezési jog (amely adott esetben egyebekre, pl. országgyűlési határozat meghozatalára vagy vitanap tartására is kiterjeszthető lehet), illetve a specializált (helyettes) országgyűlési biztos intézménye, vagy akár a pártok közötti politikai megállapodás, amely formálisan rögzíti a képviselőjelöltek között biztosítandó etnikai/nemzetiségi kvóták gyakorlatát.

Azt se feledjük, hogy az előző Orbán-kormány is hasonló megoldásban gondolkozott, egy Pálffy Ilona helyettes államtitkár által jegyzett, 1999 áprilisában nyilvánosságra hozott szakértői munkaanyagban, amely a kisebbségek parlamenti jelenlétéről, de nem a „rendes” képviselőkkel azonos jogú képviseletéről szólt. A dokumentum a „kisebbségi ügyvivő” vagy a „kisebbségi parlamenti képviselő” elnevezés által  javasolta megkülönböztetni ezeket a mandátumokat. Ez kisebbségenként egy-egy közjogi státust jelentett volna, amelyet például az országos kisebbségi önkormányzat elnöke tölthetett volna be, és amely idomulhatott volna a „kormány tagja” jogálláshoz (részvétel és felszólalás a plenáris és bizottsági üléseken, szó szerinti jegyzőkönyv kézhezvétele stb.), vagy a szavazati jog kivételével megegyezhetett volna a képviselői státussal (állandó meghívotti státus a bizottságokban, felszólalási, interpellációs, kérdésintézési, törvény-, illetve határozatbenyújtási, valamint frakcióalakítási jog, összeférhetetlenség, illetmény, mentelmi jog stb.).

Záró gondolatként

térjünk vissza a parlamenti képviselet (vagy munkavégzés) alanyaihoz, a „nemzetiségekhez.” Az archaizáló, illetve tartalmilag nem definiált fogalmat remélhetőleg a készülő új kisebbségi törvényben majd szabatosan meghatározza a jogalkotó, és remélhetőleg ebbe a jelenlegi terminológia szerint etnikai kisebbségnek tekintett cigány és ruszin közösség is beletartozik majd. Eleve kevéssé érthető, hogy mi volt a gond a „nemzeti és etnikai kisebbség” elnevezéssel. Feltehetőleg a változást javaslók nem vonják kétségbe sem „nemzetiségek” számszerű kisebbségi létét, sem pedig valamilyen egyéb tekintetben jelentkező (éppen hogy a kisebbségi többletjogokkal orvosolni kívánt) hátrányos helyzetének meglétét. Emellett az „nemzeti” és „etnikai” kisebbségek között fontos különbségek vannak, és a „nemzetiség” nem tekinthető a kettőt magába foglaló nagyobb halmaznak, leginkább a nemzeti kisebbség szinonímája; nem véletlenül használja ezt különbségtételt a nemzetközi terminológia: az alaptörvény eredetileg benyújtott verziója is még a „nemzetiségek és népcsoportok” kitételt használta (sőt, még a numerus clausus néven híres-hírhedtté vált 1920. évi XXV. törvény is „népfajokról és nemzetiségekről” beszélt.)

A nemzetközi jogi és alkotmányjogi gyakorlatban ugyanis fontos különbségeket takar az eltérő terminológia. A – döntően az államközi kapcsolatokat szem előtt tartó ­– nemzetközi jog megközelítése szerint azok a (nemzeti) kisebbségek számítanak etnikai kisebbségeknek, amelyeknek nincs anyaországuk. Az „etnikai kisebbség” fogalma azonban nehezen választható el a „faji kisebbség”-étől. Biológiai értelemben az egész emberiség egy fajnak tekinthető; a „faji származás”-ra vagy „bőrszínre” vonatkozó nemzetközi jogi vagy alkotmányos védelem a külvilág percepcióján, illetve klasszifikációján alapuló hátrányos megkülönböztetés, verbális erőszak (gyűlöletbeszéd) vagy fizikai erőszak ellen hivatott oltalmat nyújtani. Itt tehát a tágan értelmezett antidiszkriminációs logika érvényesül: a kisebbségi védelem alapjául a külvilág által észlelt, és valamilyen joghátrány kiváltását eredményező biológiai jellegzetességek vagy külső rasszjegyek szolgálnak. Ugyanakkor, ebben a kontextusban az etnikai kisebbségek esetében is a külső megjelenés vagy valamilyen egyéb – askriptív, nem az érintett egyén döntésétől függő, szabad választásán alapuló – csoportbesorolás, illetve valamilyen potenciális joghátrány lesz a fogalom értelmezésének alapja. A fenti értelmezési keretben a nemzetközi joggyakorlat az etnikai hovatartozást egy sor egyéb tulajdonsággal is azonosítja, például: állampolgárság, születési hely, származási ország, anyanyelv, beszélt nyelv, név, bőrszín, szokások, vallás, öltözködés, étkezési szokások, a szülők etnikai hovatartozása, anyanyelve, születési hely stb. Az Európai Emberi Jogi Bíróság Nagykamarája a Cseh Köztársaságot iskolai szegregáció miatt elmarasztaló, 2007. januári, „D. H. and Others v. The Czech Republic”-döntésében a romák kapcsán is „faji” diszkriminációról beszél – míg a roma kisebbséget a magyar jogszabályban etnikai kisebbségként határozza meg. Tartalmi értelemben az „etnikai kisebbség” és a „faji kisebbség” fogalma tehát annyiban hasonló, hogy többnyire mindkettő a külvilág által definiált csoportfogalomra épül, és mind a faji, mind az etnikai kategóriákra épített jogintézmények alapvetően a külvilág által alkalmazott csoportbesorolással összefüggésbe hozható joghátrányokkal szemben kívánnak védelmet nyújtani – tehát, az antidiszkriminációs logikát követik.

A jogintézmények tartalmának vizsgálatára épített „nemzeti kisebbség”-fogalom, még ha gyakran etnokulturális közösségek igényeit is érinti, annyiban különíthető el a faji és etnikai kisebbségek jogaitól és a számukra biztosított jogvédelemtől, hogy a nemzeti kisebbségi jogok többnyire csoportalapú többletjogok, azaz bizonyos igények elismerését foglalják magukba, nem pedig pusztán védelmet a csoportalapú kirekesztés, jogsérelmek elleni védelemmel szemben. Az, hogy mely csoport vagy igény lesz méltó az elismerésre, mely etnokulturális ismérv kapjon védelmet, illetve támogatást, a mindenkori politikai közösség sajátosságain múlik.

A kisebbségpolitika morfológiája ugyanis mindig az adott ország történelmi sajátosságai, a társadalmi specifikumok függvényében alakul. Ennek megfelelően a kisebbségi jogok és az ilyen igények elismerésért folytatott küzdelem célul tűzheti például a diszkrimináció és a kisebbségi csoport tagjai ellen irányuló verbális és fizikai támadások elleni védelmet; a többletjog-tételezés (kulturális, szociálpolitikai) elveinek megvalósítását; de akár szimbolikus munícióval is szolgálhat a nemzet(diaszpóra)politika formálói számára. A tágan értelmezett kisebbségi jog ennek megfelelően jelentheti elsősorban a gazdasági-társadalmi esélyegyenlőség célul tűzését; a vallásszabadság biztosítását; véres etnikai konfliktusok, pogromok potenciális áldozatainak védelmét; a bevándorlók és leszármazottaik kulturális különbözőségéből fakadó feszültségek csökkentését; a faji alapú szegregáció vagy az apartheid elleni harcot; a rasszalapon tetten érhető társadalmi-gazdasági különbségek leküzdésére reparatív, illetve egyfajta tranzitív igazságosság nevében tett kiegyenlítő intézkedéseket, identitás alapú csoportok politikai képviseletét. A kisebbségi jog lehet a kulturális identitásra vonatkozó politika vagy a nemzetközi biztonságpolitika eszköze; az őslakosok jogainak biztosítéka, illetve szolgálhatja egyes csoportok speciális történelmi érzékenységének védelmét is (pl. a holokauszttagadás tilalma esetében) – továbbá a diaszpórapolitika eszköze is lehet. Mindezek fényében az is izgalmas kérdés, tehát hogy mit is ért az alkotmányozó a nemzetiség fogalma alatt.

Erre, ahogyan a kisebbségi-nemzetiségi képviselet kérdésére is majd csak a készülő sarkalatos törvények ismeretében tudunk válaszolni. Remélhetőleg elégedetten.

(Az írás a Kisebbségkutatás 2011/2. számában megjelenő hosszabb tanulmány vázlata)